禁止民办幼儿园上市，然后呢？
作者：林中客
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主流观点认为，新政释放了政府对民办幼儿园加强监管的信号，并显示了2017年“红黄蓝事件”及类似事件频繁曝光后，政府整顿幼教行业乱象的手腕力度。但业内人士担忧，这一政策可能造成民营主体办幼儿园动力减少，实际上造成资本和民营主体“禁入”，市场将遇冷，遗患或无穷。
民办幼儿园学费居高不下的背后，是幼儿园的巨大供需矛盾。学前教育一直是中国公共教育的短板。直到2010年，中国才开始倾斜投入学前教育，为此前的历史欠账补课。直到现在，在中国，四个孩子中还有一个没有幼儿园可上，中西部、农村等欠发达地区欠账仍待偿还。
用于指导学前教育未来20年发展的新政，如一枚炸弹，激起反响无数。争议者众，一种论调认为，未来国人上幼儿园可能会更难。
这份《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》发布于11月15日，其中引入注目的一点是，要“遏制民营幼儿园的过度逐利行为”，具体包括“民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市”“上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产”等规定。
对此解读种种。主流观点认为，新政释放了政府对民办幼儿园加强监管的信号，并显示了2017年“红黄蓝事件”及类似事件频繁曝光后，政府整顿幼教行业乱象的手腕力度。但业内人士担忧，这一政策可能造成民营主体办幼儿园动力减少，实际上造成资本和民营主体“禁入”，市场将遇冷，遗患或无穷。市场对新政反应迅速，15日当天，红黄蓝美股跌破50%，其他教育类股票也出现较大跌幅。
新政同时提到，到2020年，普惠性幼儿园覆盖率（公办园和普惠性民办园在园幼儿占比）要达到80%。这被解读为政府强化主体责任，加大对学前教育公共投入的趋势。
▲ 2018年11月，山东枣庄一幼儿园学生在参加“钻洞洞”亲子趣味运动项目。 © 图虫
▌大城市入园恐更难
遏制民办园逐利，取而代以80%的普惠性幼儿园的政策意图看似很美好。但目前阶段，要实现这个目标并不容易。
根据教育部的公开数字，2017年中国共有25.5万所幼儿园，在园儿童约4600万人；其中民办幼儿园16.04万所，在园儿童约2573万人。民办幼儿园在园幼儿占比接近56%，其中多数就读于幼教集团旗下的幼儿园。
中国孩子上幼儿园，“入园难”“入园贵”是老问题。城市家长群体所谓的“入园难”，指的是想求得一席价廉质优的公办园的座位而无门，而想上能称心的民办园，则需要掏出一笔不小的花费，此即“入园贵”。
民办幼儿园学费居高不下的背后，是幼儿园的巨大供需矛盾。学前教育一直是中国公共教育的短板。直到2010年，中国才开始倾斜投入学前教育，为此前的历史欠账补课。2009年，全国的学前教育毛入园率仅为50.9%，这意味着有接近一半的孩子当时并没有幼儿园可上，缺口主要在农村。
从2011年开始，中国开始实行两期“学前教育三年行动计划”，到2017年，毛入园率提升至50.9%。数字的提升得益于学前教育公共财政投入的不断增加。2011年，这一投入占中国的教育总投入仅2%，这一比例随后逐年升高，在2016年时，达到7.21%。但国际经验显示，学前三年毛入园率保持在60%-80%间的国家，这一比例平均为7.73%。中国对学前教育的投入目前仍然不足。
因为政府投入有限，长期以来，幼儿园阶段采取鼓励市场和社会力量办园的政策，“公办民办并举”，因此民办园数量一直上升，并一度占据压倒性优势。可以说，在满足国人的入园需求上，民办园贡献更大。直到 2010 年，政府文件开始使用“学前教育公共服务”的概念，这被视为政府首次承认了学前教育的公共产品属性和公共服务性质。
在政策激励下，学前教育领域在2015年、2016年迎来投资风口，两年的投融资金额分别达到13.14亿元和12.19亿元。2016年，中国民办幼儿园营收规模达1479亿元。
按新政的规划，到2020年，要达到80%的普惠性幼儿园的目标，就意味着现在的民办幼儿园有相当比例要强制性被转为普惠园。“普惠”意为限价。对于这样的“普惠”路径，学界此前一直有争论。因为政府的限价和《民办教育促进法》所规定的民办教育机构可以市场定价存在矛盾。更重要的是，对于民办园，补贴多少才够充分？有无标准？如何保证其办学积极性？“普惠园”光靠财政补贴和政府帮扶够不够？
学者曾晓东在研究中指出，政府以对“普惠”的民办幼儿园的收费限制作为补贴条件。但这一补贴存在不充分、不能灵活调整等问题，为了“对冲”这些矛盾，大多数机构通过明显的成本节约行为，来减少由于接受普惠制所承受的代价。
▲ 2017年，携程亲子园（幼托所）被曝有老师喂孩子吃芥末、恐吓甚至殴打，后掀起舆论巨大的声讨。上海长宁警方后来以涉嫌虐待被监护、看护人罪，对携程亲子园实际负责人郑某依法予以刑事拘留。同年，红黄蓝幼儿园也出现虐童案件，据北京市公安局朝阳分局官方通报，朝阳区红黄蓝新天地幼儿园教师刘某某（女，22岁，河北省人）因部分儿童不按时睡觉，遂采用缝衣针扎的方式进行“管教”。因涉嫌虐待被看护人罪，刘某某已被刑事拘留。
幼师的用工成本被压榨就被认为是其中“用脚投票”的明显表现。“普惠”政策是否天生就有缺陷，将折损民办幼儿园的服务质量？大体量的民办园“普惠”，是否有悖市场规律，尚待观察。
一位教育部官员曾在一场学前教育的论坛上指出，当前社会对教育的支付能力在提高，对质量的诉求也逐渐提升。他曾在调研中发现，政府的四百块钱幼儿园是普惠性的，但是老百姓愿意选择两千块钱的幼儿园，因为觉得民办园的质量更高一些。
大城市家长选择幼儿园，有各种考量，如果资本退潮，财政补贴又不到位，普惠园被认为是低质幼儿园，新政后大城市的“入园难”形势恐将更加严峻。
更重要的问题是，各级政府能否保证新政后对幼儿园的充足投入。2016年，中国学前教育的经费投入占教育总经费的7.21%，而义务教育阶段和高中阶段的经费占比分别为45.29%和15.8%。这意味着，要保证80%普惠园的目标，公共财政投入将面临更大考验。
而学前教育要发展，还有另一重压力。直到现在，在中国，四个孩子中还有一个没有幼儿园可上，中西部、农村等欠发达地区欠账仍待偿还。
▲ 2008年10月，西藏墨脱一村庄里摆放的宣传标语。这个富有时代特色的标语，现在也依然挂在很多贫困地区的水泥墙上。然而口号并没有彻底解决问题。 © utpala
▌幼师供给可以跟上吗？
2017年“红黄蓝事件”曝光后，社会舆论曾激烈讨论过，幼儿园质量的问题核心是幼师。具体而言，中国的幼师长期处于巨大工作压力下，这是幼儿园虐童事件频发的土壤。
幼师不足是中国各地城乡地区都普遍存在的问题。幼师工作特殊，看护孩子责任大，但该群体长期存在工资低、劳动强度大等问题。即使在北京的一些民办幼教集团内，也有幼儿老师每月收入仅三千多元钱。
一组来自麦可思研究院的调查数据显示，中国2016届本科生中从事“幼儿与学前教育”职业类群体，毕业半年后的月收入为3504元，比全国本科平均水平（4376元）低872元。2016届高职高专生中从事“幼儿与学前教育”职业类群体，毕业半年后的月收入为2706元，比全国高职高专平均水平（3599元）低893元。
待遇差是这个行业高流失率的重要原因。而对于民办幼儿园，因为选择有限，教师低待遇和高流失率往往形成“恶性循环”。
学者梁慧娟、冯晓霞曾对北京市50所不同体制幼儿园的447名教师做过问卷调查，结果显示，有超过60%的被调查者有较明显的职业倦怠倾向，26.9%的受访对象后悔选择幼师这一职业。该研究值得注意的一点是，“工作量大”，通过影响幼师的职业角色定位及其个人方面的因素，加剧了幼师的“职业倦怠”。
幼师供给也存在着巨大缺口。根据2016年全国教育事业发展统计公报，全国在园儿童（包括附设班）4413.86万人，按照教育部发布的《幼儿园教职工配备标准（暂行）》，全日制幼儿园保教人员与幼儿的比例最大为1:9，而2016年全国幼儿园园长和教师共249.88万人，这意味着缺口超过240万。
如何保证幼师供给是一个真问题。增加普惠园是否将使幼师成本进一步压缩，加剧幼师荒？
相比公办园，在吸引幼教毕业生上，民办园并无优势。一项河北省高等教育教学改革研究项目“基于《幼儿园教师专业标准（试行）》的学前教育专业课程体系研究”成果显示，因为公办幼儿园老师有核定编制，拥有有保障的工资、福利、待遇，因此教师流动性较小；而民办园则经常因为“加班多、工资不高、管理不规范等原因”，陷入“教师流失率高，招聘次数多、人数多”的状态。但即使在公办园内，目前拥有的编制也很少。
如何吸引幼师，留住幼师，是考验各地政府智慧，解决“幼有所育”最棘手的问题。学前教育负担着特殊的教育任务，儿童早期发展并不像义务教育教授知识那么简单。幼师需要具备特殊的道德要求和心理素质，对其的培养，应保证公益性。
学界对此已有不少讨论，集中于如何保证幼师可以获得公共财政的倾斜投入，以及为办学资质较好的民办园解除制度限制，提升师资质量。例如，改变硬件投入不必要的铺张，此前常有政府斥资千万建造一所乡镇中心园的现象出现；或者通过立法保障，建立标准，效法美国，对幼师最低小时工资数、每小时的薪资进行规定，以提升其职业归属感。
▲ 2018年1月，安徽亳州幼儿师范学校毕业生正在供需洽谈会上寻找适合自己的就业岗位。 © 图虫
▌缺失的政府责任到底是什么？
“红黄蓝事件”后，一位幼师被批捕。这之后，信任危机一直笼罩学前教育公共服务领域。疑似虐童事件在2017年底频繁曝出，真假难辨，不少幼儿园安装起监控设备。家长群体与幼儿园陷入隐形的撕裂状态。
发生这场信任危机的原因复杂，其中不可忽视的一点是，家长群体花高价购买了学前教育服务，但感觉支出和获得不对等，明里暗里抱怨幼师和幼儿园。
原因在于，中国幼教集团一度以规模化扩张，通过上市等手段令资本迅速变现等手段营利，而服务购买者则有着精细的消费需求，供给双方存在巨大落差。
为何幼教集团会野蛮扩张？根源在于学前教育供给长期不足，它本是一项综合福利事业，供给者多元，如城市的机关事业单位、工厂、矿区，农村的合作社等。后因为机构改革、独生子女政策生育率下降等原因，大量幼儿园被关停。随后教育部门被确定为该学段的主管者，面对愈来愈大的强刚需，教育政策鼓励民办力量进入，增加供给。
但在民办幼儿园准入上，仍然出现中国不少公共服务领域以审代管的通病。办民办园门槛高企，小微幼儿园进入困难，甚至被视为“黑幼儿园”，由此催生加速扩张的幼教集团，民办园价格高涨。
没有充分的竞争市场，就没有充足的幼儿园可供选择。但问题的实质在于作为监管方的政府未尽到应有的监管责任。
中国的学前教育没有立法，教育、卫生、财政等部门多头管理，以审代管带来寻租空间。一旦获得准入资格，一些民办园如获“免死金牌”，为逐利而扩招生源、压榨职工，在办学过程中失之严格监管。学界也早有呼吁，应改革监管途径，由直接管理的行政审批改为制定行业标准的登记备案制，放宽办幼儿园准入门槛，加强过程监管，引导有序竞争。这应该政府责任真正要加强的地方。
但这次的新政被认为进一步加强了全能政府包办幼教的趋势，或将使未来民办园办学门槛进一步升高。
政府包管，是否就可以缓解全社会对幼儿园的信任危机？恐怕未必。学界主流观点认为，幼儿教育是一项综合事业，应该提倡政府、市场、社会多方参与，提供多元服务，若以整齐划一的标准办幼儿园，将扼杀幼儿园的多元性和竞争度，也不利于幼儿的个性发展。
曾晓东还阐述了政府办“普惠园”后可能促生的另一种“不信任”——政府不相信普惠制民办幼儿园在获得更高的补贴后，能够真正将经费用于服务儿童；而民办幼儿园不相信政府的目标是提供更好的普惠服务，而更愿意相信政府以节约成本作为行政管制的目标。
2018年后的三年，中国的入园需求将会达到高值。若在幼师仍然供给不足、质量难提的背景下，市场进一步萎缩、社会力量培育亦不足，家庭的选择性与政府公平性之间的矛盾恐不会消弭，信任危机仍然潜伏。